この記事では、公文書と行政文書の定義と違いについて解説したいと思います。
恒例の長文読みたくない人向けに要約したまとめもご用意してあります。
参考文献はアイキャッチにもなっている「現役時代の頼れる相棒その４」くらいのポジションにいた新文書実務くんです。
公文書と行政文書の定義
新文書実務によると、公文書とは行政機関において作成された文書の事であり、指導受けをしていない起案文や個人的なメモやメール、パソコンのファイルなどもこれに含みます。
対して行政文書とは「公文書等の管理に関する法律」でこう定義されています。
「行政文書」とは、行政機関の職員が職務上作成し、又は取得した文書（図画及び電磁的記録（電子的方式、磁気的方式その他人の知覚によっては認識することができない方式で作られた記録をいう。以下同じ。）を含む。第十九条を除き、以下同じ。）であって、当該行政機関の職員が組織的に用いるものとして、当該行政機関が保有しているものをいう。
公文書等の管理に関する法律 第二条 ４
職員が組織的に用いるというのは、2人以上の職員が閲覧した時点で該当すると解釈されていました。
草案の時点では公文書でも、上司に見せた時点から行政文書という扱いになります。
ぶっちゃけ文字で解説されてもわかりにくいと思うので、図で出したものがこちらです。
なぜ公文書は新文書実務が根拠となっていて行政文書は法が根拠になっているのかというと、公文書等の管理に関する法律では「公文書」という用語の意味を定義していないからです。
近しい用語は出てきますがこのような感じです。
この法律において「公文書等」とは、次に掲げるものをいう。
公文書等の管理に関する法律 第二条 ８
一 行政文書
二 法人文書
三 特定歴史公文書等
全部ひっくるめて「公文書等」になっていて「公文書」だけの用語の意味は定義されていない為、用語の意味はふわっとしています。
ふわっとした用語の為、自衛隊では上記のように扱っていますが行政機関によって意味が異なる可能性が有ります。
東京都の場合
さて、法律ではこのように定義されている公文書と行政文書ですが、東京都ではどうなっているのでしょうか。
この条例において「公文書」とは、実施機関の職員(都が設立した地方独立行政法人の役員を含む。以下同じ。)が職務上作成し、又は取得した文書、図画、写真、フィルム及び電磁的記録(電子的方式、磁気的方式その他人の知覚によっては認識することができない方式で作られた記録をいう。以下同じ。)であって、当該実施機関の職員が組織的に用いるものとして、当該実施機関が保有しているものをいう。ただし、次に掲げるものを除く。
東京都公文書等の管理に関する条例 第二条 2
実は、東京都では行政文書の事を公文書と定義しています。
そのため、都条例には行政文書という用語は一切出てきません。
私は東京都の職員では無いので、本来の意味の公文書がどのような扱いを受けているかは不明です。
憶測交じりとなりますが、仮の分類区分をするとこうなります。
紛らわしいので以降は法律上の区分で解説をしていきます。
東京都は行政文書の事を公文書と定義しているんだな～くらいに思って頂ければOKです。
文書管理規則上の文書
「文書管理規則上の文書」とは法や条例に基づいて登録、保管されている文書の事です。
具体的な法や条例はリンクを貼っておきますので確認したい方はどうぞ。
公文書等の管理に関する法律
公文書等の管理に関する法律施行令
東京都公文書等の管理に関する条例 ※東京都の場合
具体的には、決裁を受けた文書とそれに付随する資料の事でそれ以外にはありません。
また、どれが付随する資料に該当するかは担当のさじ加減一つで決まる事も多いです。
案件によってメールがあったりなかったりするのは担当が資料と判断したか、職場で共有などをして行政文書的な扱いをしたかのどちらかでしょう。
基本的に行政文書は全て登録される事になっているので「行政文書」と「文書管理規則上の文書」を分ける意味合いは薄いのですが、行政文書が発生した瞬間に登録する事は出来ません。
表の「行政文書」というカテゴリーは、「文書管理規則上の文書」として登録されるまでの繋ぎ的な立ち位置で存在していると思ってもらえれば大丈夫です。（これ以降基本的に「文書管理規則上の文書」を「行政文書」として表記します）
行政文書として登録されるとどうなるか
これらの法にや条例に基づいて登録されるとどうなるかというと、決められた項目ごとにファイルに綴り、指定された年数保存した後廃棄されます。
保存期間は、恒常的な業務に関する事なら1年とかお金に関する事なら5年と基準が決まっています。
開示請求や訴訟などのトラブルがあれば保存期間は延長されますが、通常はあり得ません。
行政機関の本音と建前
なぜ文書がこんなに色々と分けられているのかというと本音と建前の部分があります。
建前
お役所には正式に決裁された文書以外は存在しません。
議事録などの正式な文書の体を成していないものでも、メインとなる文書の決裁を受ける時に正式な文書として扱われます。
正式な文書以外は一切存在せず職員の頭の中に全ての資料が入っていて、業務の度に０から文書が生み出されています。
さて、本当にそんな事が有りえるでしょうか？
本音
んな訳ねぇだろ！去年の文書引っ張ってきて数字変えただけ、雛形の文書をチョコチョコ弄っただけで済ませた業務なんか山ほどあるわ！
文書を作成した担当は日頃から色々な資料を収集し業務の参考にしています。
また、どの会社や組織でも頼れる相棒のトップを争う「前任者からの申し送り資料」というものは存在すると思います。
前任者からの申し送り資料なんていうのは前任者と後任者の2名が閲覧する資料なので、公文書等の管理に関する法律の「当該実施機関の職員が組織的に用いるものとして、当該実施機関が保有しているもの」という定義にモロに引っかかります。
ですので、本来は前任者からの申し送り資料は行政文書として扱わなければなりません。
しかしそうなっていない理由をこれから説明していきます。
行政文書以外に公文書という区分が存在する必要性
なぜ行政文書として扱われるべき資料などが行政文書として扱われていないかというと、先述の通り行政文書には保存期間が定められているからです。
昔は文書の保存期間に「永久」という区分があったのですが、それが撤廃され最大でも30年となっています。
また、文書の重要度ごとに設定するべき保存期間の基準が定められており、仮に申し送り資料を行政文書とした場合、どんなに頑張って理由をつけてもお金に絡めて5年が限界でしょう。
そうなったら代々引き継がれてきた貴重な資料が5年で廃棄される事になってしまいます。
自分はよかったとしても、異動になったら後任の為にまた1から申し送り資料を作り直さなければなりません。
大抵の申し送り資料にはもう手に入らない文書などが綴られているので、同じものを作成する事は不可能です。
ですので、「あくまでも自分自身だけが使用するという建前の個人的な資料であって行政文書ではない」という意味合いの公文書は必要です。
どんなに紙に歴史を感じても、令和の時代に青焼きの資料を出してきたとしても、業務の為に個人的に収集したという建前を通しきればそれは行政文書ではありません。
まぁ、屁理屈感はありますし検査員の前でここまで強弁できる人間は少数なので、検査の時はちょっとここには書けないような方法でごまかしたりしてます。
扱いが微妙な「公文書」
法律で定めるには扱いが難しすぎるし、黙認すれば何でもアリになってしまい文書の適切な管理・保管に影響が出過ぎる。さりとて無くせば業務が回らなくなる「公文書」
余談ですが自衛隊では個人資料という名目で、過去の通達類の”かがみ”だけを捨てたりして廃棄されたはずの行政文書のコピーではないというやや苦しい言い逃れをして資料を保存しています。
また、個人資料は各人の机に入るだけしか持てない事になっていますが、私の担当業務では精査して減らした後でも折り畳みコンテナ2個分の量があったので、とても個人の机に入りきりませんでした。
東京都は行政文書の事を公文書と定義付けていますが、これらの理由から公文書？に該当する資料や書類は間違いなく存在します。
ではこれらの公文書を開示請求で引っ張り出す事が出来るかと言われれば、それはNOです。
開示請求の及ぶ範囲
開示請求によって開示の対象となる文書は文書管理規則上の文書（行政文書）のみです。
これはもう法律で定められているのでどうしようもないです。
この法律において「行政文書」とは、行政機関の職員が職務上作成し、又は取得した文書、図画及び電磁的記録（電子的方式、磁気的方式その他人の知覚によっては認識することができない方式で作られた記録をいう。以下同じ。）であって、当該行政機関の職員が組織的に用いるものとして、当該行政機関が保有しているものをいう。ただし、次に掲げるものを除く。
行政機関の保有する情報の公開に関する法律 第二条 ２
（開示請求権）
行政機関の保有する情報の公開に関する法律
第三条 何人も、この法律の定めるところにより、行政機関の長（前条第一項第四号及び第五号の政令で定める機関にあっては、その機関ごとに政令で定める者をいう。以下同じ。）に対し、当該行政機関の保有する行政文書の開示を請求することができる。
それ以外の公文書や個人資料は行政文書として登録していないので開示する必要はありません。
防衛省にはメールを行政文書として扱う文化はありませんでしたが、東京都でもメールはよほど重要だと判断されない限り登録されないと思われます。
メールのやりとりを開示請求したという話も聞いた事が有るのですが、上記の通り行政文書では無いので開示請求の対象外となる確率が極めて高いです。
では、我々一般市民がそれらを知る術はあるのか？という疑問も出るかと思います。
全ての文書を行政文書にする事は出来るのか
結論から言いますと無理です。絶対に無理。
暇〇茜さんがアスナと結婚するくらいあり得ない話です。
何故かと言えば、行政文書として登録する作業はわりと面倒です。
また、一度登録してしまうと変更出来ないので、自衛隊では文書係のチェックを受けてOKが出たら登録という処理をしていました。
メールのやり取りやちょっとした会議のメモまで行政文書として扱ってしまうと、1の業務に3も4も手間がかかり、ただでさえ貴重なリソースを適切に運用しているとは言えません。
また、締め付けすぎると絶対に地下に潜ります。
自衛隊では、文書管理を厳しくした結果こんな現象が起きています。
文書点検の時、机の周りや引き出しの中は何も無くて非常に綺麗
メモ書きや付箋の類も一切見当たりません
パソコンのデスクトップにも決められたショートカットしか存在せず、すべてのファイルはキッチリフォルダ分けされている
もちろん、個人情報、部内限り、注意などのファイルは一切所持していません
こんな状態で仕事なんかできる訳ありません！！！！
検査当日は「早く見に来てさっさと帰れ、仕事が出来ないだろ」と規則を決めた人間と検査官を呪っています。（進まなかった仕事はサービス残業や休日出勤で対応します）
ただでさえ文書管理業務は、本来業務とは関りがないクセに時間も手間もかかり嫌われています。
さらに厳しくなったら仕事の質を下げるか、捕捉されないようにするのは想像に難くないです。
書類やメールで履歴を残しておいた方が確実なのに電話で済ませるようになったり、下手をすれば仕事用のGoogleアカウント等を個人で作り、そちらでやり取りをするようになるでしょう。
そうなれば経緯を追う事など不可能になり、法を制定した意味が無くなります。
禁酒法のようにできもしない事を押し付けるとアングラ化してしまうので、理想の姿を追いつつ現実とすり合わせるとこの辺りが落としどころだよね。と言うラインが現在の形だと思われます。
という訳で、メールの1通まで開示請求をかければ出てくる時代は恐らく来ません。
もちろん行政の透明性という観点からは出来た方が良いですが、現実的ではありません。
まとめ
・文書をザックリ分類すると図のようになるよ
・公文書って単語は法律では定義されてないよ
・行政機関が管理してる文書の事は行政文書っていうよ
・東京都では行政文書の事を公文書って定義しているよ
・でも本来は表に出せない業務資料を公文書っていうよ
（出せない理由は隠蔽とかやましい事ではないよ）
・公文書が行政文書に指定されるかは担当のさじ加減一つだよ
・公文書も複数の職員で共有したら行政文書だよ
・開示請求の対象は行政文書だけだよ
参考文献
新文書実務
公文書等の管理に関する法律
公文書等の管理に関する法律施行令
東京都公文書等の管理に関する条例
地方公共団体における電子メールの公文書該当性
（職員のメールを公文書として扱うかどうかに関する大阪高裁の判断、タイトルでググってください）
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